2025年4月8日，由北大国土空间规划设计研究院主办的“面向高质量发展的存量规划”技术交流大会在北京大学城市与环境学院报告厅成功举行。自然资源部国土空间规划研究中心赵星烁所长以“国土空间规划编制实施新进展与新要求”为主题发表了精彩演讲。

2019年，中共中央、国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，为构建“多规合一”的国土空间规划体系提供了顶层设计，明确了“五级三类、四个体系”的国土空间规划体系架构。经过不懈努力，已基本实现了国土空间规划的系统性、整体性重构，形成了全国统一的国土空间规划体系。这里面离不开全行业的共同努力，包括在座各位的辛勤付出。

（一）规划编制体系的进展

总体规划方面。《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》（以下简称《纲要》）已于2022年10月由中共中央、国务院印发实施，是首部“多规合一”的国家层面国土空间规划，也是生态文明体制改革的重要成果。结合《纲要》编制，同步完成了“三区三线”划定工作。在此基础上，自然资源部督促各地加快推进省市县国土空间规划编制审批，并印发《省级国土空间规划编制技术规程》《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》等加强对规划编制工作的指导。目前，省级规划已全部获批，市县总规也已基本完成审批。乡镇规划方面，各地结合实际选择单独编制、若干个乡镇合编、与县级总规合编、与村庄规划合编等方式，积极推动探索。总的来看，国土空间总体规划从编制进入了全面实施的阶段

详细规划方面。国家层面制定出台了相关文件指导详细规划实践工作。2023年《自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知》对详细规划的编制提供了重要指导，对各地分层编制详细规划、探索各种类型的详细规划，留出了灵活性和创新空间。村庄规划作为一种特殊类型详细规划，自然资源部印发了一系列文件指导村庄规划编制，包括2019年《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，2020年《自然资源部办公厅关于进一步做好村庄规划工作的意见》，2023年《乡村振兴用地政策指南》，以及2024年与中央农村工作领导小组联合印发的《关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和时效的通知》。这些文件均强调了村庄规划编制因地制宜的原则，明确不得要求村庄规划编制全覆盖，同时强调要在县域、乡镇域层面做好用地、产业、基础设施等统筹布局安排。

专项规划方面。国家层面推进了长三角、长江经济带、京津冀、成渝地区等跨区域流域国土空间规划编制。一些地方开展了都市圈国土空间规划研究工作。此外，各省均印发了国土空间相关专项规划统筹管理文件，提出按清单编制相关专项规划，通过“一张图”协调各类专项领域的空间需求。

（二）实施监督体系的进展

国土空间规划强调从编制审批到实施监督的全过程全周期管理。一是完善规划实施管理制度。推进多证合一、多审合一改革，简化工作环节，提高工作效率，改进项目审批制度，增强对重点领域、重大工程的要素保障能力。二是强调国土空间规划作为用地审批和规划许可的法定依据。要求依据法定规划实施用途管制，规范规划条件设置，严格规划许可管理，加强监测评估和监督检查。三是突出数字化和智慧化工具对规划实施监督管理的支撑作用。落实党中央“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求，构建国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，支撑规划编制、审批、管理及相关业务协同，开展定期体检和五年评估等工作。

（三）法规政策体系的进展

一是推进立法工作。推进国土空间规划法的起草工作，将国土空间规划核心制度纳入相关法律法规。制定出台了部门规章《城乡规划编制单位资质管理办法》，为行业管理提供支撑。鼓励和指导地方国土空间规划立法实践，如宁波、大连、南京以及浙江、宁夏出台了国土空间规划条例。二是持续完善政策体系。制定发布一系列文件，为规划编制审批、用地审批、规划许可、监督评估、数据库建设 等提供政策依据。

（四）技术标准体系的进展

一是成立标准化技术组织机构。在全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会（TC93）下设立国土空间规划分技术委员会。构建了国土空间规划技术标准体系架构，在此基础上发布了两个国土空间规划标准体系建设的三年行动计划。二是印发了两个国家标准和一系列行业标准。按照两个三年计划持续推进相关标准研究工作。三是探索制定规划政策指引。已发布《乡村振兴用地政策指南（2023年）》《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》，突出政策与技术融合的导向。

（五）行业发展情况

组织注册城乡规划师职业资格考试工作和完善城乡规划编制单位资质管理，从数据来看，人员和机构数量显著增长。学科建设与合作方面，自然资源部会同教育部组建城乡规划专业学位研究生教育指导委员会，组织开展了一系列教学和研究活动，如全国大学生国土空间规划设计竞赛、国土空间规划知识体系研究、虚拟教研室建设等合作。通过政产学研结合，更好地培养人才，推动技术创新。

结合党的二十届三中全会提出的改革任务，以及地方对国土空间规划管理反馈的问题和诉求，对未来一段时间国土空间规划的重点工作做以下展望：

（一）强化国土空间规划的基础作用

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）明确“强化国土空间规划基础作用”。未来要继续发挥好国土空间源头治理、综合治理、系统治理作用。一是加快推进各级各类国土空间规划编制，包括乡镇级规划、详细规划，以及耕地保护、国土绿化、都市圈等相关专项规划，传导落实总体规划要求，细化空间安排。二是发挥好国土空间规划底线约束和引领发展的作用。严守国土空间规划中确定的三条控制线、城市四线、洪涝等风险控制线、矿产资源管控边界等，完善管理规则。同时，通过优化空间结构，促进形成多中心、网络化、组团式的布局，构建社区生活圈，优化产业发展和科技创新空间，提升城市安全韧性水平，支撑高质量发展和新质生产力布局。三是强化依托数字化“一张图”开展规划实践。加强各级各类规划成果数据库入库管理，加强各类相关专项规划的衔接核对，依托“一张图”系统开展用地用海用岛国土空间规划符合性审查工作，确保建设行为符合规划要求。

（二）健全主体功能区制度体系

《决定》提出“构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系。健全主体功能区制度体系，强化国土空间优化发展保障机制。”主体功能区经历了从规划到战略到政策到制度体系的发展变化。国家层面主要是研究制定相关文件和政策制度，为形成优势互补的区域经济布局和国土空间体系提供顶层支撑。同时鼓励科研院所和高校开展主体功能区理论研究，鼓励地方开展实践探索，通过制定具体政策机制落实规划确定的各行政单元的主体功能区定位。。

（三）健全城市规划体系

《决定》提出“健全城市规划体系，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。”一是加强区域协调与统筹。城市是区域的城市，区域发展需要城市作为核心引擎带动，城市问题需要在区域层面统筹解决。进一步发挥好规划统筹区域基础设施布局、防灾减灾空间安排、产业链供应链优化布局等作用，促进要素在区域和城乡间有序流动和高效配置。二是完善规划传导衔接。进一步明确不同层级、不同类型规划之间的传导内容、形式和路径，理顺总体规划、详细规划、相关专项规划之间的关系。三是探索详细规划编制实施。与改革前的控制性详细规划相比，国土空间详细规划在空间范围和规划内容上都有较大扩充，按照已有相关文件明确的框架，需进一步探索不同类型、不同地域的详细规划编制内容和方法。

（四）加强规划与土地政策融合

《决定》提出“建立可持续的城市更新模式和政策法规”“推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地”“建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度”等改革任务。进入存量时代，一些地方已经在区域规划统筹、土地混合开发、空间复合利用利用、激活空间流量、维护资源权益等方面积极开展了实践探索，未来要进一步加强规划和土地政策融合，支撑基于存量资源资产的城乡存量空间有机更新，将存量转化为流量，发掘和塑造比较优势，为城市高质量发展提供新动能、新优势。

（五）有序推进村庄规划编制

《决定》提出“运用‘千万工程’经验，健全推动乡村全面振兴长效机制”的改革任务。对国土空间规划工作来说，重点是做好县域乡镇与统筹，根据村庄类型和实际需求，分类推进村庄规划编制，避免再出现盲目追求全覆盖的问题。重点发展村庄可单独编制或合并编制，城镇开发边界内的村庄可与详规统筹编制，没有需求的村庄可以不编制，也可以制定“通则式”管理规定为村庄规划管理提供依据。重点不在于规划全覆盖，而在于管理全覆盖。

（六）构建智慧国土空间规划

本轮国土空间规划与以往相比特点之一就是要求同步构建数字化“一张图”管理系统，在规划报批同时汇交规划成果数据库。未来将持续完善“一张图”系统，并在此基础上推进全国国土空间规划实施监测网络建设，目前已有20多个省、30个城市开展相关试点工作，在数字化空间治理方面取得了积极成效。智慧规划是未来的发展方向，需要跟上时代的步伐，利用好现代科技手段，提升管理水平。

（七）健全法规政策和技术标准

在立法方面，加快推进国土空间规划立法进程，完善空间控制线划定和管控、用途管制和规划许可等管制规则。在标准体系方面，将继续推进规划标准研究制定，鼓励全行业和各地方参与标准制定，将实践经验总结提炼为行业标准。

（八）引导行业高质量发展

今年将开展首届全国优秀国土空间规划奖评选工作，这个奖是国土空间规划领域的重要奖项，对行业发展也是一个重要激励。希望大家关注并积极参与，抓住机会展示取得的成果。

国土空间规划体系构建工作取得了积极成效，但仍然处于持续推进的过程中。当前，国土空间规划从编制审批阶段转向实施监督阶段，从总体规划转向详细规划和专项规划，从体系构建转向传导衔接制度完善，从增量空间转向存量空间，从规划本身转向政策机制融合，从静态规划转向动态监测评估和调整完善，从传统管理转向数字化和智慧化空间治理。未来持续深化“多规合一”改革，完善国土空间规划体系，需要全行业共同努力。