正文

城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。随着我国社会主义现代化进程的不断推进，城乡发展不平衡和农村发展不充分成为制约高质量发展的关键问题，而发展新型农村集体经济是有力有效推进乡村全面振兴和促进城乡融合发展的关键路径。党的二十届三中全会明确提出“完善城乡融合发展体制机制”，并强调要发展新型农村集体经济。《乡村全面振兴规划（2024-2027年）》中明确指出要巩固提升农村集体产权制度改革成果，发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益。新时代新征程上，我国迈入了城乡融合发展的新阶段，城乡关系的重塑为壮大新型农村集体经济带来了新发展，在内涵特征等方面也有了新变化，新型农村集体经济在城乡融合发展的新浪潮中也发挥着关键作用，在发展逻辑上也应转换思路。因此，唯有把握好新型农村集体经济发展的新趋势与新特征，正确认识和把握发展新型农村集体经济和城乡融合发展二者的耦合关系，才能在理论和实践上更好促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展，从而更好推进乡村全面振兴、扎实推动共同富裕。

改革开放以来，从传统农村集体经济到新型农村集体经济，集体经济的发展呈现出除旧立新的集体经济。在城乡关系演进新阶段，新型农村集体经济呈现出了与既往集体经济不同的新趋势与新特征，着重体现在地域空间、功能定位、经营方式与分配方式上，与城乡融合发展新目标相适应。

（一）地域空间：从封闭走向开放

长期以来，城乡二元结构下传统农村集体经济发展呈现出相对封闭的特征，在地域空间上以集体内部经济封闭循环为主。在经济层面上，究其原因：其一，集体产权限制。农村集体经济的所有权基础是生产资料集体所有制，是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态。集体经济组织的划分主要以村庄地理边界为依据，集体成员与村庄居民身份高度重合。因此集体产权具有显著的地域边界与成员资格约束，限制了农村集体经济的地域扩张和要素流动。其二，产权界定不清。集体产权明晰是市场交易顺畅的重要基础，农村集体产权的长期界定不清导致集体经济要素配置与流动限制在了村域范围内，缺乏与外部市场的对接。其三，产业结构单一。以发展传统农业为主的产业结构加剧了传统农村集体经济的封闭性。传统农业“以地谋生”的性质决定了传统农村集体经济在地域上具有一定的封闭性，同时城乡产业链衔接能力弱，优质生产要素更多向城市流动，对集体经济而言是被动的相对负向作用的“开放”。总体而言，地域空间上封闭的传统农村集体经济呈现城乡要素流动性较弱、市场化程度较低等特征，不仅不利于农村集体经济的发展壮大，更进一步加剧了城乡发展不平衡、不充分，阻碍了城乡融合发展进程。

在“重塑城乡关系，走城乡融合发展之路”的新趋势下，新时代下的新型农村集体经济理应在地域空间上打破城乡分割的封闭状态，以开放的发展路径推动城乡融合发展。集体所有制的特殊性决定了集体产权只能归集体成员所有的封闭的本质属性，但这并不意味着集体经济发展的封闭性。学界过去常常存在一种担忧，认为城市生产要素下乡会挤占农村集体成员的基本权益。从国内外历史发展经验来看，这一担忧不无道理，但绝不能因此“因噎废食”。从理论上来看，马克思、恩格斯也曾认识到世界各国一定程度上都存在城乡对立的问题，强调“一个民族内部的分工，首先引起工商业劳动同农业劳动的分离，从而也引起城乡的分离和城乡利益的对立”。但城乡对立的结果并不是保护了农民权利，相反，结果是把人变成了受局限的“城市动物”和“乡村动物”，“乡村动物”失去的权利比“城市动物”更多，进一步加深了城乡利益失衡。

从现实中来看，新型农村集体经济更具开放性是必然趋势。近年来，城乡人员相互流动和城乡空间规划大范围调整的趋势不断加强，在空间上村集体原有地域边界不断模糊，在人员组成上集体成员和乡村居民重合度逐渐降低，相对封闭的集体经济运行模式已经被打破。在相对封闭的产权前提下，谋求发展路径上的开放是新型农村集体经济高质量发展的现实需求。当前，我国已经有了在保障农民权益的前提下发展壮大新型农村集体经济的条件和基础。通过出台《中华人民共和国乡村振兴促进法》《中华人民共和国农村集体经济组织法》等法律法规以及《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》《农村土地经营权流转管理办法》等重要文件，我国新型农村集体经济发展有了更多法律保障和政策支持。随着农村集体产权改革的不断推进和完善，新型农村集体经济通过资产确权、股份合作等方式实现了更多开放发展的可能，一方面为城乡要素的平等交换、双向流动打通了制度性通道，另一方面保障了集体成员的资产权益，能够切实实现农民增收、解决进城农民后顾之忧，从而不断推动形成统筹新型城镇化和乡村全面振兴的城乡融合发展新格局。

（二）功能定位：从模糊走向明晰

农村集体经济作为社会主义公有制经济的重要实现形式，其在功能定位上从来就不是单一的、简单的。长久以来，农村集体经济的壮大除了推动农村经济的发展，更为乡村治理的有序运转提供经济治理权能基础，同时支撑起农村公共服务供给，承担着维护和发展农村基层政治、经济、文化、生态等多项功能定位。传统农村集体经济的主体——集体经济组织常常是以“政经合一”的形式集多重功能于一体，学界对其利弊也存在着不同的观点和认知。部分观点认为，“政经合一”的农村经济组织将政治与经济融于一体，既能够将制度嵌入市场，从而在更高层次推动市场向“有效市场”转变，演进过程。党的十八大以来，习近平总书记高度重视新型农村集体经济的发展，多次强调发展壮大又能在政府权威性下实现农村集体净资产的快速增长。但更多学者普遍认识到了“政经合一”发展方式的局限性，如造成村级基层组织的权责不清与权力腐败等现象，损害了集体经济组织的独立性和自主权，不利于农村集体经济在经济功能上的发展壮大。总体上，传统农村集体经济在“政经合一”的发展方式下实现了财富积累的相对快速增长，以此掩盖了集体经济发展的矛盾。但随着改革开放的推进，相对模糊的功能定位下是部分集体经济组织和村级基层组织权责身份的交叉重复、集体产权的边界不清等问题后果的不断显现，进一步导致集体经济组织在经济功能上的独立性和自主权缺失，集体经济市场化运作受限难以进一步发展壮大。

新型农村集体经济应当更加强调经济发展的主责主业，配合乡村治理、公共服务，实现权责明晰的复合功能定位。从模糊到明晰，强调的是理顺农村集体经济组织的多重职能，聚焦新型农村集体经济以经济发展为核心的功能定位，带动乡村基层政治、文化、教育等功能的不断完善，系统推进乡村全面振兴，不断缩小同城市的差距。正如《中华人民共和国农村集体经济组织法》中《总则》第三条所规定的：农村集体经济组织是发展壮大新型农村集体经济、巩固社会主义公有制、促进共同富裕的重要主体，是健全乡村治理体系、实现乡村善治的重要力量，是提升中国共产党农村基层组织凝聚力、巩固党在农村执政根基的重要保障。

随着集体产权不断明晰和乡村治理现代化的需要，集体经济组织和村级组织在组织、权责和功能上需要进一步划分和明确，推动集体经济组织与村级组织关系从“依附”走向协调互促。对此，部分地区也开展了“政经分开”的改革实验，主要探索剥离村“两委”对集体资产经营管理的职能，在党的领导下进一步完善村民自治组织和集体经济组织运行机制。尽管当前真正实现集体经济组织权责清晰的村庄非常有限，但因地制宜推动“政经分开”改革有利于集体经济组织减轻部分非必要的社会治理和公共服务职能。集体经济组织在功能定位上从过去主要强调社会保障功能，到现在更多专注于壮大集体经济的主要目标与推动经济功能和社会功能有效对接。新型农村集体经济以经济发展为主的复合功能定位，不仅有利于集体经济组织以市场主体身份利用市场化手段实现集体资产的积累，增强经济发展能力，而且有助于集体经济以更为合法合理、公开透明的方式支持乡村治理和公共服务的优化，从而兼顾政治公益与经济效率。

（三）经营方式：从计划统一走向市场多元

我国农村集体经济形成和发展于计划经济体制时期，以计划统一的经营方式为新中国城乡生产力的恢复和发展奠定了重要物质基础。经过社会主义改造，农民生产资料转为集体所有，单一的集体成员不可独立利用集体资产行使生产资料占有、使用、收益和处分权。在计划经济体制下，传统农村集体经济实行高度集中的计划统一经营方式，其生产计划、资源配置、产品分配等都由上级部门统一安排。从城乡关系发展上来看，在积极意义方面，传统农村集体经济的经营模式彰显了社会主义集中力量办大事的独特优势，有利于集中农业剩余支持城市工业发展。在高度集中的计划经济体制和实施重工业优先发展战略的历史背景下，依靠工农业产品价格剪刀差和主要农产品“统购统销”等方式，传统农村集体经济的发展为城市工业化实现了资本积累。但在消极意义方面，农村集体经济计划统一的经营方式固化了城乡二元结构，其相对“粗放”“低效”“失衡”等特征抑制了人才、资金等优质要素向农村集体经济汇聚，同时缺乏灵活性和自主性，难以充分调动农民的积极性，也难以适应市场需求的快速变化，进一步造成了过去农村生产关系僵化与生产力水平较低的局面。

适应高水平社会主义市场经济体制的多元经营方式是新型农村集体经济的核心特征。改革开放以后，家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制逐渐取代人民公社制，农民生产积极性得到极大程度提高。随着社会主义市场经济体制的逐步建立健全，“统分结合”的双层体制下“分”的积极性充分体现了，但“统”如何更好适应市场经济、规模经济仍需进一步探索。新时代下城乡融合发展的前提是农业农村优先发展，改变了既往“重工轻农、重城轻乡”的发展思路，集体也从行政主导、兼顾自然和市场性质，逐步走向市场主导、兼顾自然和行政性质，新型农村集体经济更注重于提升自身的经济效率以适应市场经济体制的变化和农业农村现代化的需求。具体来看，新型农村集体经济在经营方式上的“新”体现在：

其一，经营运作市场化。传统农村集体经济更多依赖于上级政府拨款，缺乏长期自我“造血功能”，而新型农村集体经济具备合格的市场准入资格和更完善的市场权能，在坚持政府引导和市场主导相结合的前提下，通过建立稳健的市场化经营机制和外部市场的连接机制，有助于吸引城市生产要素回流、发挥联农带农的作用。

其二，经营主体多元化。从人民公社制转向家庭联产承包责任制必然会带来经营主体的转变，分散化的农户逐步成为农村经济活动开展的主体，集体经济组织必然也要求新的转变，家庭农场、专业大户、专业合作社、股份合作社等新型经营主体不断涌现和发展。新型经营主体作为助力新型农村集体经济发展的重要实施主体，不仅促进了小农户与现代农业生产的有机结合，而且进一步推动了集体经济的市场化和适度规模化。

其三，经营模式多样化。在市场经济条件下，集体经济发展为适应市场变化，不断将农村既有资源优势转化为市场优势，呈现出经营模式的多样化。《中华人民共和国农村集体经济组织法》规定，农村集体经济组织可以探索通过资源发包、物业出租、居间服务、经营性财产参股等多样化途径发展新型农村集体经济。在实现形式上，新型农村集体经济从原来传统农业转向推动一二三产业融合发展，形成极具特色的新产业新业态，实现与城市产业布局的更好对接与合作，为城乡产业融合奠定了坚实基础。

（四）分配方式：从静态统筹走向动态管理

实现集体利益的合理分配是农村集体经济发展壮大的关键难题，集体经济分配问题的解决要从生产问题上予以分析和解决。正如马克思所主张的，“分配关系和分配方式只是表现为生产要素的背面……分配的结构完全决定于生产的结构。分配本身是生产的产物”。传统农村集体经济在分配上呈现出静态统筹的特点，这是与计划经济时期农村集体的生产组织方式相适应的。一方面，“静态”体现在分配的目的在于维系集体组织的稳定和保障农民的基本生活保障，表现为分配对象限定在集体成员内部、分配原则长期不变、分配内容和形式单一等方面，缺乏灵活性与市场适应能力。另一方面，“统筹”体现在分配的模式建立在“三级所有、队为基础”的传统集体经济统一管理之上，更多强调“平均”的分配方式。静态统筹的集体经济分配方式虽然极大程度上提升了基层行政管理效能，但是从长期来看却违背了集体经济发展规律和根本性质，难以有效激励农民生产积极性。

新时代新型农村集体经济在分配方式上必须致力于缩小城乡居民收入分配差距。马克思认为按劳分配是等价交换原则，“生产者的权利是同他们提供的劳动成比例的；平等就在于以同一尺度—劳动—来计量”。过去传统农村集体经济也存在工分制等按劳分配的分配方式，但在“平均主义”倾向和集体经济“蛋糕”过小的制约下，集体利益的个人分配极其有限。随着集体经济的发展壮大和按劳分配为主体、多种分配方式并存的基本经济制度的确立，新型农村集体经济逐渐以股份合作制为基础，分配方式上必然要求向适应市场化的动态管理转变。

具体来看，首先，在“分给谁”问题上，收益分配权份额从原来传统家户向集体成员个人转变，分配主体更为灵活自由。此外，分配主体更进一步拓展覆盖部分非集体成员，如《中华人民共和国农村集体经济组织法》规定了长期在农村集体经济组织工作，对集体作出贡献的非本集体经济组织成员也可以参与部分集体收益分配。其次，在“分什么”问题上，明确了集体经营性财产收益权以份额的形式量化到每个成员。集体财产分为资源性财产、经营性财产和公益性财产三大类，新型农村集体经济收益分配的财产基础是经营性财产，但不是要将集体财产量化分配给个人，而是以集体经营性财产收益权的量化为依据分配收益。最后，在“如何分”问题上，遵循市场化、多样化、动态化的原则合理、公平、公正地分配新型农村集体经济收益。新型农村集体经济在坚持按劳分配为主体的基础上，实行多元化的分配机制，将资本、技术和管理等其他生产要素按其贡献纳入分配范畴。“按股分红”“社区福利”等创新性分配模式，能够更灵活地适应市场动态变化，及时调整收益分配的比例和方式，实现效率与公平的有机统一。总体上，新型农村集体经济的分配方式，不仅在理论上坚持马克思的按劳分配原则，更在实践中不断创新，突破过去传统集体经济分配方式上的限制。在服务和保障好集体成员利益的前提下，新型农村集体经济以股份合作制为载体，充分发挥市场机制的作用，实现收入分配有序、促进社会公平正义，从而切实缩小城乡发展差距、推动农民走向共同富裕。

推进城乡融合发展是习近平总书记亲自着力部署、规划、推动的重大战略，在中国共产党的领导下，我国农村集体经济的发展壮大与城乡关系演变是同频共振的，认识和理清新型农村集体经济对促进城乡融合发展的内在逻辑关系，才能更好在多层次多维度为城乡融合发展提供有力支撑。

（一）微观层面：拓宽农民增收渠道

人的现代化是中国式现代化的价值蕴含，城乡融合发展必然呈现“以人为本”的核心特征。长期以来，我国城乡发展不平衡不充分严重，从人的发展的视角来看，表现为农民发展和市民发展之间的不平衡。部分实证研究表明，市民在发展能力和发展条件上往往比农民更具优势，而农民要有比市民更快的发展速度才能实现城乡融合发展动力和收益是促进城乡融合发展的关键问题。新型农村集体经济的发展在主观和客观上为农民实现共同富裕、农业农村实现高质量发展创造了新条件和新环境，通过拓宽农民增收渠道，在增加农民发展意愿积极性和主动性的同时，真正助力农民增收，为城乡融合发展提供坚实的微观基础。

从客观条件上，发展新型农村集体经济改善了农民发展的基础条件，通过有效链接“小农户”和“大市场”，实现农民的多元增收和全面发展。过去农村集体经济中农民收入来源较为单一，主要依靠传统农业生产。除农业本身“靠天吃饭”的较大自然风险外，作物单一、产量低、要素利用率低、效益低等问题也制约着集体经济的发展和农民收益的提升。随着社会主义市场经济体制的日益完善，成熟市场经济的生产方式正不断冲击着传统的农业为主的产业结构和小农生产组织形式。从而，这不仅要求传统农业进行转型升级，还必须提升二三产业在乡村发展中的地位，以实现“小农户”与“大市场”的有效对接，促进城乡产业链的有机融合。其中的关键就在于新型农村集体经济的发展壮大，以此为纽带，推动乡村经济的全面振兴与城乡融合发展。新型农村集体经济通过引入现代农业技术、发展农产品加工业、乡村旅游等多元化产业，利用特色产业、租赁经济、社会化服务经济等多元样态，为农民提供了更多增收渠道。依据国家统计局相关核算办法，农民收入组成包括家庭工资性收入、经营性收入、财产性收入和转移性收入四部分。随着新型农村集体经济的多元化产业发展趋势，集体收益的增加、工作机会的增多以及农民素质的提升等新发展，带来了入股分红、提供就业岗位、现金补偿等新的收益分配形式。形式和渠道上的多元促进了农民从单一的收入结构向多元协同的收入结构转变，不断调整与集体和市场的互动方式，有效实现了“统分结合”的目标。这在整体上降低了“小农”生产方式在自然、技术和市场等方面的风险因素，保障了农民收入的稳定性和可持续性，有助于推动农民全面发展，进一步缩小城乡居民收入差距。

从主观意愿上，新型农村集体经济的发展激发了农民的发展动力和积极性，通过构建“认同建立—利益联结—主动建设”的发展路径，有效激发农民主体参与城乡融合发展的主观能动性。内生动力不足、农民合作积极性不高是制约农村集体经济高质量发展的重要原因。从历史发展来看，过去传统农村集体经济发展过程中农民往往处于被动地位，个体难以有效参与到集体经济的决策与运营，加上农民受小农心理影响，竞争意识相对淡薄，个人意志不强，主观能动性较弱。与此同时，部分村集体所提供的公共服务有限，在被动维护集体经济运转的过程中难以有效调动农民积极性。长此以往，过去许多农民个体与集体经济组织间形成“有心无力”“有力无心”的恶性循环，集体经济的发展缺乏主观能动性与内在动力，由此陷入了停滞不前的发展状态。随着市场化改革的推进和城乡发展壁垒的打破，农民在社会转型过程中存在着开放性与保守性并存、自主意识和竞争意识的觉醒等社会心理变化，为农民从被动到主动参与新型农村集体经济的创新发展提供了社会心理基础。新型农村集体经济的发展通过引入市场机制、实施股份合作制、建立合理的利益联结机制等改革举措切实让农民成为发展壮大集体经济的主体和受益人，逐步建立起了对集体的认同感和归属感。

进一步地，集体经济的发展壮大逐步将乡村既有的“人情社会”转变为更加紧密的“利益共同体”，通过利益联结增强了集体成员之间的联系与合作，更多农民开始主动参与到集体经济的规划、建设和管理中，为集体经济的发展贡献智慧和力量。在新型农村集体经济中，农民能够主动适应社会主义市场经济发展的变化，积极学习新技术、新知识以适应新产业新业态，进一步提升了农民个体和集体的市场竞争力和创新能力，在推动集体经济发展壮大推进乡村全面振兴的同时，也为新型城镇化实现农业转移人口市民化、产业融合发展等方面提供了有力支撑。

（二）中观层面：推动县域经济发展

作为城市与乡村有机衔接的重要节点，县域承载了城乡经济、社会等多方面的互动功能，在空间布局和产业发展上为统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴发挥着桥梁作用。然而，当前我国县域经济综合承载力较弱、产业发展不均衡、城乡辐射带动作用不足等问题依然突出，制约着我国城乡融合发展进程。新型农村集体经济作为推动县域发展的重要经济实现形式和推动力量，不仅有利于农业产业链的延伸和农村产业结构的优化，而且有助于县域经济的多元化发展，其发展壮大对引导和促成城乡融合发展至关重要。

在空间布局方面，新型农村集体经济的发展有效提升了县域经济的综合承载能力。加快构建以工促农、以城带乡、工农互惠、融合共享的新型城乡发展格局，是新时代统筹推进城乡融合发展的本质属性和内在要求。推进以县城为重要载体的城镇化建设是城乡融合发展的重要举措，县域经济发展程度决定了其在公共服务、基础设施、民生福利、环境治理等方面的综合承载能力，直接影响到农村与城市间的互动效率和一体化进程。一方面，从推进新型城镇化的角度来看，新型农村集体经济的发展壮大有助于县域内布局优化。农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务，县域内就地城镇化是实现这一目标的有效途径。新型农村集体经济的壮大，有助于推动县域内新经济增长点的城镇及其辐射范围内乡村共同建设特色新城镇，借助集体经济发展带动就业机会增加、基本公共服务下沉、交通条件改善等，吸引山区人口向城镇转移。同时，人口和产业在空间上从乡村向城镇的集聚有助于县域经济的内需扩大和消费结构升级，进一步为县域经济的发展注入新活力。另一方面，从乡村全面振兴的视角来看，新型农村集体经济的发展有助于提升县域经济的空间统筹治理能力。当前，城乡空间综合统筹不足、流动不畅，以及乡村间空间异质性价值未能显化等乡村空间治理困境，已成为阻碍乡村全面振兴的重要因素，制约着城乡融合发展的进程。新型农村集体经济的多元化和开放化发展，有利于丰富乡村空间特色与加强城乡空间联系。通过与城镇集体经济的协同发展，在实现利城富乡的同时，以经济发展为牵引，更有助于重塑县域统合治理功能，充分发挥县域在空间布局上的秩序维护、经济统筹和资源承载等方面的作用，实现县域的空间一体化治理。

在产业发展方面，新型农村集体经济的发展加快促成了县域经济形成完善的产业结构。产业是实现农民共同富裕的物质基础，也是推动县域经济持续健康发展的关键。我国县域众多，但总体上县域产业承载能力较弱、产业结构相对不够健全，特别是在产业链延伸、供应链配套服务、营商环境、创新驱动等方面存在明显短板，不仅不利于农民就地就近实现增收，而且阻碍了城乡要素资源的双向流动。因此，发挥新型农村集体经济在县域经济发展中的助推作用，以形成生产效应和资本效应有效弥补这些短板。

一方面，在生产效应上，新型农村集体经济的发展壮大有利于提升县域产业聚集与生产效率提升。县域经济作为一种范围经济，其发展不仅要借助城市产业链的辐射带动，更重要的是激发内在的产业活力、形成独具特色的支柱产业。县域由于其城乡融合的特殊性质，在产业上具有门类“全”的特点，但“全而不精”的县域经济往往呈现出低层次集聚的特点，即呈现出产业关联性不强、产业形态雷同、产业链价值链低端等特征。新型农村集体经济的发展壮大有助于推动县域产业向高层次聚集转变，在赋能传统农业向现代农业转变的同时，以农业农村特色资源为依托加强与县域新型工业化联系，通过培育新型农业经营主体、现代化物流体系、建设特色现代产业园区等方式，促进县域产业要素链、生产链、供应链、创新链的深度耦合，在产业集聚和产业形态创新上有效提升县域产业的生产效率。

另一方面，在资本效应上，新型农村集体经济的发展壮大有利于吸引城市资本注入县域产业。县域产业要做大做强，其发展瓶颈就在于资本要素的获取，尤其是农村地区普遍存在着融资难、融资贵、融资慢等问题。在家庭联产承包责任制下，分散的个体农民难以实现与城市资本市场的有效对接。农村集体经济组织具有相对小农户更为庞大的资本规模、更为多元的经营手段、更为集中的资源优势，在规模效应和信用背书的影响下，能够为县域产业发展吸引更多城市资本注入。随着集体产权改革的不断深化，新型农村集体经济有了更为明晰的产权和完善的法律保护。相较于传统集体经济的封闭性与模糊产权带来的投资不确定性，新型农村集体经济更能降低外部资本的风险，增强投资者信心，同时能有效防止外部资本对集体资产的侵蚀，从而通过吸引城市资本下乡，为县域经济带来新的发展机遇。

（三）宏观层面：缩小城乡发展差距

党的二十届三中全会强调，“缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”是完善城乡融合发展体制机制的重要目标任务。当前我国正处于加快推进城乡融合发展、不断缩小城乡差距的关键时期，“同快速推进的工业化、城镇化相比，我国农业农村发展步伐还跟不上，‘一条腿长、一条腿短’问题比较突出”。当前，制约我国城乡融合发展的首要因素在于城乡发展差距过大，具体表现在产业结构、居民收入、基础设施、公共服务等多个方面。在政府作用和市场机制的双重驱动下，新型农村集体经济的发展壮大，不仅有助于全面提升城乡建设和治理水平，更有利于促进城乡要素的平等交换和双向流动，从而在国家治理和经济发展层面，为缩小城乡发展差距提供了坚实支撑。

在国家治理层面，新型农村集体经济的创新发展有助于推进城乡治理一体化建设。党的二十届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化列为了进一步全面深化改革的总目标之一，乡村治理现代化是国家治理现代化的有机组成部分，同时也是制约城乡融合发展的关键短板。新型农村集体经济发展壮大了国家治理“统”的力量，为乡村治理现代化提供了新路径与新载体，有助于优化乡村治理结构和提升乡村治理效能，更好协同城市治理。首先，从治理主体来看，新型农村集体经济通过对“集体”这一“村落共同体”的组织重构和功能优化，进一步强化了村民自治的基础，为村民提供了更多参与决策的机会，激发了村民的主人翁意识。同时，新型农村集体经济的发展能够吸纳更多优质人才返乡建设，有效缓解乡村治理主体失衡、人才短缺等显著问题。其次，从治理手段来看，新型农村集体经济的发展促进了数字技术在乡村治理中的应用，提升了治理的透明度和公正性的同时，有助于完善城乡间治理信息共享机制。再者，从治理效果来看，新型农村集体经济推动了乡村经济与社会的双重提升，切实增强了乡村自我发展能力，通过公共服务的均衡配置和基础设施的配套完善，缓解了当前乡村治理公共品不足的问题，有效改善了乡村居民生活质量。最后，从治理机制来看，新型农村集体经济兼顾了文化、生态和经济效应，通过打造绿色经济、地方特色乡风与乡土文化产业等发展方式，在促进了乡村资源的合理利用与环境保护的同时，实现了城乡治理在自然治理和社会治理的有机统一，有利于城乡可持续发展。

在经济发展层面，新型农村集体经济的创新发展有助于城乡经济融合兼顾效率与公平。马克思、恩格斯指出从城乡对立、城乡分离到城乡融合，是生产力发展到一定阶段，生产关系随之变化的必然结果。新时代的城乡融合发展是以高质量发展为基础，是兼顾效率和公平的经济融合，目的在于缩小城乡发展差距、实现全体人民共同富裕。新型农村集体经济的发展作为兼顾效率与公平的重要手段，既突出了市场经济体制下的效率原则，又体现了社会主义制度下的公平正义。一方面，以市场化发展提升城乡融合的经济基础。新型农村集体经济要求尊重市场经济规律，发挥市场在资源配置中的决定性作用。在有效对接城乡需求的过程中，集体经济的发展有助于推动城乡商品市场、要素市场等市场一体化进程，从而促进资本、人口、土地等要素在城乡之间双向平等流动，以农村经济发展效率的提升促进城乡发展差距缩小。另一方面，以公平正义目标优化城乡融合的经济治理机制。随着集体经济组织的功能定位不断完善，集体资本保障功能将逐步被统一的国家社会保障制度替代，基层政府公共服务供给逐步趋向合理化，通过政策引导和激励机制，确保农民在城乡融合发展过程中享有平等的发展机会和权益保障，从而促进城乡公共资源的均衡利用和优化配置。

当前制约我国城乡融合发展的因素仍然大量存在，表现为城乡产业发展不协调、土地资源利用效率不高、要素流动不畅、公共资源配置不均衡等问题。因此，在进一步全面深化改革的背景下，以发展新型农村集体经济作为突破口，重点围绕产业融合、空间融合、要素融合及社会融合四大关键着力点，破除城乡融合发展体制机制障碍，进一步促进城乡融合发展。

（一）促进城乡产业融合：创新集体发展模式

产业是经济发展的基石，产业融合是城乡融合发展的物质基础。所谓产业融合，是指不同产业或是同一产业内的不同行业进行渗透交叉，继而发展演化出新产业、新业态、新产品的动态过程。马克思恩格斯曾强调，“把农业和工业结合起来，促使城乡对立逐步消灭”是变革全部生产方式的手段之一。新型农村集体经济的发展不仅仅是推动农业现代化的重要举措，也是推动新型工业化的重要力量，通过产业链的延伸和农业价值链的提升，促进了农业与工业的有机结合，为城乡产业融合发展提供了新动力与新路径。为此，要进一步创新新型农村集体经济发展模式，探索多元化经营方式，强化农村产业与城市产业的互动合作，助力城乡产业深度融合。

以三产融合为路径，构建现代乡村产业体系。农村一二三产业融合发展有利于释放产业融合的规模效应和乘数效应，不仅有利于提升农业附加值，加快形成现代农业产业体系，而且有助于提升城乡产业关联度，优化城乡产业布局。因此，新型农村集体经济的壮大要坚持推动三产融合的发展策略。一是要提升农村产业融合发展水平。要始终坚持新型农村集体经济以农业农村资源为依托，以农民为主体的根本性质。在推动传统农业向现代农业转变的过程中，以市场需求为导向，以拓展二三产业为重点，进一步拓展农业功能。要推动农业与旅游、教育、康养等产业融合形成新产业新业态，有序发展农事体验等新业态，探索现代农业、休闲旅游、田园社区融合发展方式，在纵向上延伸产业链条，在横向上拓展产业功能，构建现代乡村产业体系，多向提升乡村价值和产业融合发展水平。二是要强化农民增收举措。在大力发展乡村新产业新业态促进集体经济创新与农民增收过程中，要完善产业链利益联结机制，发展农业产业化联合体，引导企业、集体经济组织与小农户加强利益联结，推动增值收益分配更多向农户倾斜。同时，要发挥新型农业经营主体的带动作用，带动农户增收挂钩。三是要推进县镇村联动发展。要发挥新型农村集体经济的纽带作用，推动形成县城、中心乡镇、中心村功能衔接的乡村产业结构布局。其中，要发挥好县域统筹作用，通过建设现代农业产业园区、农业现代化示范区等平台推进乡村产业园区化融合化发展，促进城乡产业链上下游企业协同发展，加强县镇村之间的资源共享与优势互补，为集体经济的发展壮大提供有力支撑。

以科技创新为引领，增强集体经济的内生增长动力。发展新型农村集体经济要以科技创新加快构建现代化产业体系，为城乡产业融合发展提供强劲引擎。一是要加大对农业科技创新发展的财政支持力度。政府应当持续加大农业科技投入，建立和完善农业技术推广体系，为新型农村集体经济的高质量发展提供技术支撑。同时，不同集体应当遵循因地制宜、分类推进的原则推动智慧农业、生物技术、农业大数据与人工智能等现代农业技术应用与中高端农机产品的有效供给，提升农业生产效率与农产品竞争力。二是要协同推动关键核心技术攻关。围绕农业农村关键领域重大科技问题和农业新质生产力的形成与发展，特别是突出品种、地力、农机、植保、防灾等关键环节和生物育种、基因编辑、黑土地、盐碱地、大豆、油菜、生物安全等重点领域开展关键核心技术攻关。要持续推进农业科技体制机制改革创新，加强新型集体经济同政府、企业和高校院所之间的产学研合作,发挥好农业农村基础研究“最先一公里”作用，通过完善协同创新机制，加快推进农业关键核心技术攻关。三是要推动科技创新成果的现实转化。新型农村集体经济要切实推动科技创新成果转化为现实生产力，一方面以自身发展推动城乡资金、技术、市场等要素对接，加快解决成果转化、市场应用“最后一公里”有机衔接问题。另一方面，通过搭建技术交流平台加强农技推动效率，促进科研成果在田间地头的实际应用，提升农业科技成果的转化率与市场需求的契合度。

（二）促进城乡空间融合：深化土地制度改革

土地是城乡发展的基础与核心资源。深化土地制度改革，既是发展壮大新型农村集体经济的必然要求，也是推动城乡空间融合的必由之路。当前城乡空间融合发展面临诸多挑战，其中最主要的难题便是如何实现土地资源的高效配置与利用。一方面，包产到户体制改革后所出现的农村“空心化”、农民“原子化”、土地细碎化、乡村治理困境等问题，其根本原因就在于对农村土地集体所有制的认识不清，对农民与土地的关系处理不够。另一方面，城乡土地资源的市场化配置不充分，特别是过去城乡土地分割、农村土地产权不清晰等问题制约了部分农村土地要素的合理流动和配置，导致土地利用效率低下。因此，在城乡融合发展新格局下，要以发展新型农村集体经济为契机，在巩固完善农村基本经营制度的基础上进一步深化土地制度改革，探索城乡土地资源的更优配置，促进农民增收。

一方面，巩固和完善农村基本经营制度。发展新型农村集体经济、促进城乡融合发展的前提是坚持农村基本经营制度，其中，农村土地农民集体所有是坚持农村基本经营制度的“魂”。要在此前提下，充分激发农村土地资源潜力，利用多元化经营方式发展新型农村集体经济。一是要深化承包地“三权分置”改革。土地经营规模过低是制约农业劳动生产率提升的重要原因，在稳定土地承包关系的前提下，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，发展农业适度规模经营。要建立健全以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。同时，健全土地流转价格形成机制，通过土地流转等形式为集体经济发展适度规模经营创造条件，增加农民多元收入的同时，切实保障了进城农民的土地权益，解决其后顾之忧，进一步推动新型城镇化进程。二是盘活农村闲置和撂荒的土地资源。在巩固农村集体产权制度改革成果的前提下，进一步规范农村集体经济组织运行管理，加强农村集体资产监督管理，明确森林、山岭、草原、荒地、滩涂、闲置宅基地等集体资产权属，盘活集体资产大力发展新型农村集体经济，通过承包、租赁、投资入股等合理合法方式参与经营，实现资产资本化、资源收益化。同时，在发展新型农村集体经济的过程中，既要切实保障农民利益，特别是在新型城镇化进程中探索宅基地使用权等有偿退出机制时，严禁将退出宅基地、承包地等作为农民进城落户的条件，又要坚定不移地落实土地集体所有制，坚持农地农用原则，防止土地非农化，确保农村土地的生态安全和粮食保障功能。

另一方面，优化城乡土地资源配置。党的十八大以来，党中央对城乡现行土地制度进行了多次改革调整，但城乡土地产权不平等、城乡土地资源错配、土地要素市场化配置程度过低等问题仍旧大量存在。从而，城市土地紧张与农村土地闲置浪费问题并存，这不仅不利于农民财产性收入的获得，还削弱了农业转移人口进城落户的经济能力，进而遏制了新型城镇化进程，同时也限制了农地适度规模经营的实现。因此，要加快推动土地要素市场化配置，进一步优化城乡土地资源配置，为新型农村集体经济的发展与城乡融合发展创造良好的基础。一是在平台建设上，构建城乡统一的建设用地市场。要进一步规范城乡土地交易规则，完善有偿使用制度，构建统一的自然资源资产交易平台，纳入公共资源交易平台体系，为城乡不同产业提供充足的用地保障。二是在改革试点上，持续深化“三块地”改革试点。在农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等方面，稳慎推进改革措施，加快完成房地一体宅基地确权登记颁证，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用，并有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制，增加集体和农民的财产性收入。同时，保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。三是在制度优化上，健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度。城乡土地管理应当优先保障主导产业、重大项目合理用地，使优势地区有更大发展空间，规范有序稳妥开展城乡建设用地增减挂钩，腾退的建设用地指标可纳入土地利用年度计划。其中，对于农村存量建设用地应当优先保障乡村产业发展、支持新型农村集体经济发展，因地制宜根据新型农村集体经济模式特点探索供地新方式。

（三）促进城乡要素融合：畅通要素双向流动

长期以来，受城乡二元结构影响，制度和行政壁垒导致农村资本、劳动力等要素大量单向流入城市，而城市要素难以有效回流农村，致使城乡发展差距持续扩大，新型农村集体经济的发展亦受到严重制约。促进城乡融合发展，关键是要形成城乡要素平等交换和双向流动机制。所谓平等交换，充分发挥市场对资源配置的决定性作用是关键，即打破现有的城乡要素市场制度性壁垒，实现劳动力、资本、技术等要素价格主要由市场决定。而双向流动，则要求城乡要素流动顺畅，城市更多生产资源要素以更大规模、更广范围向乡村流动，同时农村劳动力能够更好融入新型城镇化。由此，要进一步破除城乡要素融合的体制机制障碍，重点推动资本、人才、技术等关键要素赋能新型农村集体经济发展，加快畅通城乡要素平等交换和双向流动，促进城乡融合发展。

促进城乡人力资源双向流动，为新型农村集体经济的发展提供人才支撑。城乡融合发展关键在“人”，人才是引领新型农村集体经济发展壮大的关键力量。当前，农村面临着“引才难”“留才难”两方面难题，其中既有城市人才入乡体制机制尚不完善等体制机制因素，也有乡村产业不足难以吸引和留住人才的实际困境。随着新型农村集体经济的发展壮大，要逐步完善人才引进和培养机制，促进城乡人力资源双向流动。一方面，提供政策支持和激励措施鼓励城市人才返乡建设。各地政府在因地制宜制定相关政策吸引干部、企业家以及科研人员等城市人才入乡建设的同时，集体经济组织要统筹好内部和外部人力资源，开展广泛劳动合作，以市场化手段聘用和激励专业管理和技术人才发展好集体经济，吸引更多人才入乡创业和就业。另一方面，加强农村人才培训以提升农民职业技能。政府要持续完善乡村人才培养体系，在“头雁”项目、高素质农民培育计划等国家项目支持下，要着力培养本地青年成为优秀经营管理人才、技术人才，发挥好老乡贤带新作用，加快培育乡村精英与新型农业经营主体，为新型农村集体经济组织的可持续发展提供人才支撑。同时，发挥好新型农村集体经济的辐射带动作用，普遍提升农民多元职业技能，特别是保障有进城落户意愿的农业转移人口有安身立命之本。

引导社会资本规范有序流向农业农村，为新型农村集体经济的发展提供资金支持。资本是推动新型农村集体经济形成适应城乡融合发展新趋势的新产业、新业态、新模式的核心要素。要进一步以吸引城市资本为先导，带动吸引更多技术、信息、数据等先进要素能够更多流向农村，并与乡村特色资源相结合，实现发展壮大农村集体经济与生产要素双向循环的双向互促。一方面，优化新型农村集体经济发展的财政金融政策。政府要以深化“放管服”改革为契机持续优化乡村营商环境，鼓励和引导工商资本规范有序投入乡村产业、生态治理、基础设施等方面，积极发挥政府投入引领作用，搭建乡村金融服务云平台等新型农村融资平台，进一步解决集体经济资金少、融资难等问题。另一方面，集体经济组织探索多渠道融资方式。集体经济组织要积极以市场化、数字化、智能化方式撬动城市金融资本、社会力量的参与，利用物联网、大数据等技术在农村金融领域中的应用，积极融入城乡产业融合发展的数字化金融生态，拓展集体经济发展的资金来源渠道，推动城乡资本的有效流动。

（四）促进城乡社会融合：健全乡村治理体系

在城乡融合发展的新态势下，没有乡村治理的有效治理，就没有乡村的全面振兴，更难以实现城乡社会融合。正如习近平总书记深刻指出，“乡村集体经济实力薄弱是基层工作活力不足的症结所在”。集体经济的发展壮大往往能够为乡村治理提供强有力的支撑，乡村治理问题频发也往往会影响集体经济的创新发展。当前，城乡治理差距明显，城乡社会融合面临多重障碍，其中存在城市治理配套未能有效适配新型城镇化中农业转移人口的切实需求等问题，但关键症结在乡村治理现代化水平尚显不足。因此，面对新时代乡村治理现代化的新要求，要以发展新型农村集体经济为支撑，加快完善和健全乡村治理体系，提升乡村治理能力，加快促进城乡社会融合。

首先，推进党建引领乡村治理和新型农村集体经济发展。习近平总书记指出，“村党支部要成为帮助农民致富、维护农村稳定、推进乡村振兴的坚强战斗堡垒。”中国共产党的领导是乡村治理的政治基础，也是发展新型农村集体经济的领导核心。作为中国特色乡村治理体系的最本质特征和最大政治优势，党建引领是促进城乡融合发展的方向标，要切实加强基层党组织建设、突出基层党组织的领头作用。其中，要将党建工作融入城乡融合、乡村治理、集体经济发展等乡村建设的方方面面中，特别是发挥党支部的引领力和号召力，实现“党建强村、党建富民”。重点要积极探索“党建+”引领新型农村集体经济的创新模式，在城乡共建共治、双线融合、资源统筹、智慧治理的基层治理思路下，联合多元主体，形成经济发展与治理有效的双向互促的党建引领乡村治理新路径。

其次，推动“三治融合”形成乡村振兴治理合力。我国农村改革中农村经营体制改革与基层治理改革是并行不悖的，包产到户体制下乡村基层治理与经营体制的不匹配现象频发，既不利于新型农村集体经济发展，更进一步削弱了基层治理效能。因此，面对部分农村基层治理能力趋弱、村民自治组织建设较差、乡村社会德治约束不足等问题，要形成以党建为引领、自治为核心、法治为保障、德治为引领的“三治融合”乡村治理体系，解决治理体系不利于农业现代化和城乡融合发展的问题。通过形成有效的民主协商、法治保障和文化支撑，农村集体的内聚力不断提升，不仅有利于提升乡村共建共治共享的整体参与性，更能够凝聚形成共同富裕的强大合力，缩小城乡发展差别。

最后，融合城市治理走“内外共生”发展道路。随着新型农村集体经济从封闭走向开放，外部力量对农村发展的助力也不应只停留在经济层面的交互，更应当发挥城市治理的力量深入推动农业农村发展，推动城乡治理融合以促进社会融合。一方面，将城市治理和现代企业治理的先进经验有机转化为乡村治理和集体经济运行治理的典型模式，借助人才流动、经验分享、交流合作等形式为集体经济发展带来新动力与新思路。另一方面，城市治理上要有效衔接乡村治理，率先在县域内破除城乡二元结构，健全县乡村三级治理体系，加强县级统筹协调，一体推进城镇和乡村规划、建设和治理，推动城乡基本公共服务均等化。同时，构建以县城为枢纽、以小城镇为节点的县域经济体系，为新型农村集体经济更好对接城乡市场提供有力支撑。

来源：《兰州大学学报（社会科学版）》